原標題：宋代是中國古代社會保障制度發(fā)展的高峰期——（引題）

北宋何以“百年無內亂”（主題）

北宋人對本朝超邁唐代的財政能力和國家治理效果頗為自得，稱宋太宗朝歲入緡錢已“兩倍于唐室矣”，兩稅收入“租增唐七倍”，加上夏稅，“無慮十倍”，又稱北宋財用“十倍于漢，五倍于唐”。程頤說北宋“有超越古今者五事”，第一事即“百年無內亂”。那么，北宋財政能力是如何保障社會治理的呢？

北宋支持社會治理目標實現的財政機制主要包括以下方面。

一是以賦役制度發(fā)揮保障財政供給和調節(jié)貧富、維持穩(wěn)定的雙重作用

王曾瑜指出宋代鄉(xiāng)村賦役攤派有四種方式：按田地多寡肥瘠、按人丁、按戶等、按家業(yè)錢和稅錢，除人丁外，都是以財產為攤派標準，常是混通攤派。宋朝賦稅攤派原則是“天下租賦科撥支折，當先富后貧，自近及遠”。職役攤派的原則也是富者多擔，貧者少擔或不擔，征派的依據是戶等，而戶等劃分的依據是資產。首先按有無應稅資產劃分了主戶和客戶。主戶戶等劃分各縣“隨其風俗，或以稅錢貫百，或以地之頃畝，或以家之積錢，或以田之受種，立為五等”，然后“各以鄉(xiāng)戶等第定差”，攤派職役。負擔最重的衙前、里正、戶長、耆長于第一、二等戶差派，負擔較輕的鄉(xiāng)書手、壯丁等于第四、五等差派，資產少于一定數額的主戶有職役“免出之法”。宋人自詡“凡州縣諸般色役并是上等有物力人戶支當，其鄉(xiāng)村下等人戶除二稅之外，更無大段差徭。自非大饑之歲，則溫衣飽食，父子兄弟熙熙相樂”。雖然實際征收中官員加碼，豪強欺奪，法外擅征層出不窮，下等戶并不能溫衣飽食，熙熙相樂，但富者多擔、貧者少擔的賦役征收原則和形式公平有利于社會穩(wěn)定。

二是建立了較前代更為周密的災傷賑濟的財政應對機制

北宋的賦稅蠲免在前代基礎上，法制化趨于完備，水、旱、蝗災和戰(zhàn)亂等被列入賦稅災傷減免范圍，減免的賦稅包括二稅、津渡稅、牛具稅、商稅等。宋朝制定了報災、檢核、監(jiān)察等系統(tǒng)的災傷減免法律制度，較唐朝更趨合理和周密。除百姓訴災、地方官員檢核外，還設檢田使臣監(jiān)察地方官的減免實效，防止其因政績考課而“不依災傷檢放，勒令民戶依舊納稅，致民力愈困”。宋朝制定了據災傷程度相應減放的制度，張文指出，宋代制度規(guī)定“災傷二分至五分為小饑，放稅在二分至五分之間；災傷五分至七分為中饑，放稅在五分至七分之間；災傷七分以上為大饑，放稅也在七分至十分之間”。檢放分數據貧富而有別，如明道二年(1033)四川饑荒，“免四等以下戶今秋田稅之半，三等以上十之三”。北宋還新創(chuàng)多種賦稅緩征制度，豐富了應對災傷的財政手段。其主要措施賦稅展限、倚閣都是宋朝首創(chuàng)。展限即在繳納期限外再給予延遲繳納的明確時限。倚閣(住催)即暫時擱置賦稅，延納時限視情況而定。賦稅緩征既暫時緩解了百姓當前困境，又不損失政府財政總量。緩征也根據貧富而有差，在同次災傷中貧弱者較富有者可優(yōu)先倚閣，賦稅緩征時間長短也與稅戶負擔能力直接相關。緩征和蠲免常同時施行，如大中祥符九年(1016)京東、淮南蝗旱，災田“按定合放數外，所納稅物三分以下者并與倚閣，四分以上者更放一分”。

三是社會保障系統(tǒng)及其財政支持較前代更為完備

宋代是中國古代社會保障制度發(fā)展的高峰期，形成了救荒、濟貧、扶弱三個方面的社會保障體系，以及倉儲備荒、災傷賑濟、日常救助等措施。宋朝建立財政撥款、賦稅性收入和經營性收入等社會保障體系的多種財政支持機制。內藏、朝廷、三司(戶部)撥款，不論儲備財政，還是“經費”財政，都會用于各類賑濟。除了財政撥款外，社會救濟的穩(wěn)定經費來源既有稅收性收入，如“隨苗帶納，歲歲而有”的專充賑濟的義倉主要來自于兩稅附加稅，又有經營性收入，如救助老幼貧疾者的廣惠倉就是以沒入戶絕田“募人耕，收其租”，常平倉更是依靠經營取息維持運行的主要救濟機構。俞菁慧指出，王安石變法則將“平準”“賑濟”常平舊模式變成了“經營”性新常平機制。醫(yī)療救濟的和劑局也是出售藥物循環(huán)做本。

北宋因大力強化征調體系開拓工商業(yè)財源，整頓兩稅收入，財政汲取能力較唐代大為提高。盡管北宋實行募兵制，財政支出遠超唐代，仍得以較好地維持了軍費、官俸等財政支出，保障了國家機器的順利運行。同時以更為周密和積極的財政舉措在社會治理方面建立了多項新機制，取得了較好的效果。但與之相伴的是地方財政壓力和民眾賦稅負擔不斷加重。北宋財政體制的基本特點是高度中央集權，制定設計的前提是保障中央財政支出。在北宋前期，軍隊和官僚數量尚未膨脹，財政征收及中央對地方財權的收奪尚不苛嚴。北宋后期，收奪地方財權的手段——無額上供錢、經制錢及各種封樁錢物花樣迭出，地方財政日陷窘境。不僅開辟了多項歸屬中央的新法財賦，而且不斷加征附加稅和雜稅，將有償購買變?yōu)闊o償賦稅，最終層層傳遞，轉嫁為百姓的沉重負擔。這種趨勢從北宋后期到南宋不斷加重。最終雖不至于如朱熹所說路州都明諭下級“不必留心民事，惟務催督財賦”，但地方財力趨勢是不斷弱化。另一方面，在政績考課和士人情懷驅使下，也探索出若干新的國家治理，特別是地方治理模式。（黃純艷）

（作者為華東師范大學歷史學系教授、博士生導師）

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